Domene | Spletno gostovanje | Reseller gostovanje | EMAIL gostovanje
SSL certifikati | Spletne aplikacije na klik | Brezplačna spletna stran (Website Builder) | WordPress gostovanje
Spletne strani, brezplačna izdelava in namestitev | Poceni letalske karte | Letalske karte | Poceni hoteli

mojstudij

UNIVERZA V LJUBLJANI FAKULTETA ZA UPRAVO Diplomsko delo univerzitetnega programa PRIMERJAVA POSTOPKA SPREJEMANJA PRORAČUNA V SLOVENIJI IN ZDRUŢENEM KRALJESTVU VELIKE BRITANIJE IN SEVERNE IRSKE Matevţ Strnad
Ljubljana, september 2009
UNIVERZA V LJUBLJANI FAKULTETA ZA UPRAVO Diplomsko delo univerzitetnega programa PRIMERJAVA POSTOPKA SPREJEMANJA PRORAČUNA V SLOVENIJI IN ZDRUŢENEM KRALJESTVU VELIKE BRITANIJE IN SEVERNE IRSKE Kandidat: Matevţ Strnad Vpisna številka: 04032829 Mentorica: doc. dr. Maja Klun
Ljubljana, september 2009
ii
POVZETEK
Osrednja tema diplomskega dela je predstavitev proračunskih sistemov ter primerjava postopkov sprejemanja proračuna med Republiko Slovenijo ter Zdruţenim kraljestvom Velike Britanije in Severne Irske. V uvodnem delu opredeljujem namen in cilje, nato pa predstavljam oba proračunska okvira postopka sprejemanja proračuna ter njuno nazorno primerjavo. Ker sta ustavni ureditvi drţav popolnoma različni, se mi je zdelo pomembno, da na splošno in na kratko prikaţem tudi obe drţavni ureditvi in iz tega izhajajoče zakonske podlage, pomembne pri sprejemanju drţavnega proračuna. V nadaljevanju diplomskega dela oba postopka sprejemanja proračuna tudi podrobno razčlenjujem. Ne osredotočam se zgolj na sam postopek sprejemanja proračuna, ki zajema pripravo, potrditev in izvrševanje, ampak nekaj pozornosti namenim tudi sprejetju zaključnega računa, ki sledi izvrševanju letnega proračuna, in eni od oblik sprememb proračuna (rebalans) ter nato še nadzoru nad izvrševanjem proračuna. Primerjava med sistemoma je prikazana tako, da posamezne naštete postavke primerjam natančno in po vrstnem redu, tako kot poteka postopek sprejetja drţavnega proračuna. Pri primerjavi sem prav tako skušal čim nazorneje oziroma razumljiveje predstaviti podobnosti in razlike obeh postopkov. Diplomsko delo je tako celovita in uporabna primerjava dveh razmeroma različnih sistemov sprejemanja proračuna, temelječih na različnih ustavnih ureditvah. Ključne besede: proračun, sprejemanje proračuna, primerjava, postopek, zakon.
iii
SUMMARY
This thesis focuses on the subject of budgetary systems and the comparison between budgetary procedures in Slovenia and the United Kingdom. The objectives and goals of this thesis are explained in the introductory part and are followed by a description of both budgetary procedures and a comprehensive comparison between them. In terms of constitutional arrangement and the system of government, the two countries have not much in common; therefore it was vital to include some basic facts about the organisation of government of both countries as well as the regulations that are relevant to budgetary procedures. Furthermore, a detailed analysis of the two different budgetary procedures is provided in this thesis. The procedure of preparing, adopting and implementing a budget is not the only focal point of this document; the adoption of a finalized budget that comes after the enforcement of an annual budget, budget modification (supplementary budget) and the supervision of budget implementation are also subjects of this thesis. The direct comparison between the two systems is made by a close examination of the items in the exact order they appear in the course of a budgetary procedure. This comparison is followed by a clear and detailed description of the similarities and differences of both procedures. This thesis provides a comprehensive and useful comparison between two budgetary procedures based on different governmental policies and regulations. Key words: budget, budgeting, comparison, procedure, law.
iv
Kazalo vsebine
POVZETEK II
SUMMARY III
1 UVOD 1
2 PRORAČUNSKO PRAVO 3
2.1 PREDMET IN OPREDELITEV PRORAČUNSKEGA PRAVA 3
2.2 NASTANEK IN RAZVOJ PRORAČUNSKEGA PRAVA 5
2.3 PRORAČUN KOT PRAVNA IN EKONOMSKA KATEGORIJA 6
2.3.1 PRORAČUN KOT PRAVNA KATEGORIJA 6
2.3.2 PRORAČUN KOT EKONOMSKA KATEGORIJA IN FUNKCIJE PRORAČUNA 7
2.4 PRORAČUNSKA NAČELA SODOBNE DRŢAVE 8
2.4.1 FORMALNO-STATIČNA NAČELA 8
2.4.2 DINAMIČNO-MATERIALNA NAČELA 9
3 NASTAJANJE DRŢAVNEGA PRORAČUNA 11
4 DRŢAVNI PRORAČUN – REPUBLIKA SLOVENIJA 14
4.1 DRŢAVNA UREDITEV 14
4.2 PRORAČUNSKA ZAKONODAJA 14
4.3 ZGRADBA PRORAČUNA 15
5 PRIPRAVA IN POSTOPEK SPREJETJA PRORAČUNA V SLOVENIJI 16
5.1 VLADNA STOPNJA 18
5.2 PARLAMENTARNA STOPNJA 20
5.2.1 PREDSTAVITEV DRŢAVNEGA PRORAČUNA 21
5.2.2 OBLIKOVANJE DOPOLNIL 21
5.2.3 PRIPRAVA IN SPREJEM DOPOLNJENEGA PREDLOGA PRORAČUNA 22
5.3 IZVRŠEVANJE PRORAČUNA 24
5.4 INSTRUMENTI FORMALNEGA PRORAČUNSKEGA RAVNOTEŢJA – REBALANS 25
5.5 ZAKLJUČNI RAČUN PRORAČUNA (KONČNO POROČILO) 26
5.6 NADZOR NAD PRORAČUNOM 27
6 DRŢAVNI PRORAČUN – ZDRUŢENO KRALJESTVO VELIKE BRITANIJE IN SEVERNE IRSKE 28
6.1 DŢAVNA UREDITEV 28
6.1.2 VLOGA IN ODGOVORNOSTI DELEGIRANIH NACIONALNIH VLAD 29
v
6.2 PRORAČUNSKA ZAKONODAJA 30
6.3 ZGRADBA PRORAČUNA – KONSOLIDIRANI DOHODKOVNI SKLAD 31
7 POSTOPEK SPREJEMANJA PRORAČUNA – ZDRUŢENO KRALJESTVO VELIKE BRITANIJE IN SEVERNE IRSKE 32
7.1 VLADNA STOPNJA 33
7.2 PARLAMENTARNA STOPNJA – SPODNJI DOM PARLAMENTA 37
7.2.1 POTEK SPREJEMA PRORAČUNA NA STRANI DOHODKOV – DAVKOV 38
7.2.2 VLAGANJE DOPOLNIL – VLOGA ODBOROV 40
7.2.3 POSTOPEK SPREJEMANJA PRORAČUNA NA STRANI IZDATKOV 42
7.2.4 PRORAČUNI IZDATKOV 44
7.2.5 DOPOLNILNI PRORAČUNI – OBLIKA MODIFIKACIJE PRORAČUNA 47
7.2.6 RAZGLASITEV, VETO IN OBJAVA SPREJETEGA PRORAČUNA 48
7.2.7 ZGORNJI DOM PARLAMENTA – HOUSE OF LORDS 49
7.3 IZVRŠEVANJE PRORAČUNA 49
7.4 ZAKLJUČNI RAČUN PRORAČUNA 49
7.5 NADZOR NAD PRORAČUNOM 50
8 PRIMERJAVA SPREJEMANJA PRORAČUNA MED DRŢAVAMA 51
8.1 PRIMERJAVA USTAVNIH PODLAG 51
8.2 PRIMERJAVA VLADNIH STOPENJ SPREJEMANJA PRORAČUNA 55
8.3 PRIMERJAVA PARLAMENTARNIH STOPENJ SPREJEMANJA PRORAČUNA 59
8.4 PRIMERJAVA IZVRŠEVANJA PRORAČUNOV 62
8.5 PRIMERJAVA SPREMEMB PRORAČUNA – REBALANS 63
8.6 PRIMERJAVA ZAKLJUČNIH RAČUNOV PRORAČUNA 64
8.7 PRIMERJAVA NADZORA NAD PRORAČUNOM 64
8.8 BISTVENE ZNAČILNOSTI PRORAČUNSKIH POSTOPKOV 65
9 ZAKLJUČEK 68
LITERATURA 70
VIRI 72
KAZALO TABEL IN SLIK 74
IZJAVA O AVTORSTVU DIPLOMSKEGA DELA 75
1
1 UVOD
Postopek priprave in sprejemanja proračuna ter nato še izvrševanje in nadzor so zelo zahtevne in odgovorne naloge drţavnih predstavništev. V svetu je znanih več različnih sistemov sprejemanja proračuna in zakonskih ureditev same hierarhije zakonov, ki urejajo sistem javnih financ. Temo diplomskega dela sem izbral predvsem zaradi različnosti ustroja ustavnih oziroma drţavnih ureditev – republike (parlamentarne demokracije) na eni strani in monarhije (parlamentarne monarhije) na drugi. V njem skušam prikazati vpliv različnih ustavnih ureditev na sprejemanje drţavnega proračuna. Zamisel o izdelavi diplomskega dela se mi je ob današnji problematiki gospodarske krize porodila zaradi zanimanja, kako nastaja drţavni proračun pri nas in v Veliki Britaniji, ter tudi zaradi zanimanja za zgodovino in sedanji razvoj Zdruţenega kraljestva Velike Britanije in Severne Irske. Cilj in namen raziskave je sistematičen prikaz proračunskih postopkov v Sloveniji in Zdruţenem kraljestvu ter njuna primerjava, pa tudi nazoren prikaz razlik in podobnosti med proračunskima postopkoma z vidika političnih in ustavnih ureditev ter vpliva obeh parlamentov na sprejemanje proračuna. Čim bolje skušam prikazati tudi pomembnost vlog voditeljev drţav in tudi tako imenovanih proračunskih govorov, predvsem govora v britanskem parlamentu. V Zdruţenem kraljestvu imajo britanski parlament, pa tudi druge deţele Britanskega otočja, ki spadajo v Zdruţeno kraljestvo, imajo svoje parlamente ali druge oblike zborovanj. Na podlagi tega sem proučeval le zakonodajo in postopek sprejemanja proračuna na ravni Zdruţenega kraljestva in ne posamičnih drţav te ustavne monarhije. Pri izdelavi diplomskega dela sem uporabil deskriptivno metodo študija domače in tuje literature, tako knjiţnih virov kot tudi virov, dostopnih na medmreţju. Diplomsko delo je razdeljeno na 4 sklope. Prvi zajema predstavitev pomena proračunskega prava, njegovega izvora, proračunska načela, ki so pomembna za razumevanje proračunskega sistema, obstoj različnih pravnih sistemov sprejemanja proračuna in vlaganja dopolnil. Naslednji del obravnava slovenski proračunski okvir. V tretjem delu je predstavljen sistem Zdruţenega kraljestva ter nato še v zadnjem delu njuna primerjava. V drugem poglavju opisujem sam pomen proračunskega prava, njegov nastanek in zgodovinski razvoj. Proračun obravnavam kot pravno in ekonomsko kategorijo ter pri tem tudi njegove funkcije. V zadnjem delu tega poglavja pa navajam še proračunska načela sodobne drţave. V tretjem poglavju na kratko opisujem oblike postopkov sprejemanja proračuna in vlaganja parlamentarnih dopolnil k proračunu, kot so poznane v svetu.
2
V četrtem in petem poglavju podrobneje predstavljam slovenski proračunski okvir. V četrtem poglavju sem se z vidika razumevanja celotnega proračunskega sistema odločil za kratek opis drţavne ureditve, nato za predstavitev zakonodajnih podlag in še za prikaz zgradbe proračuna. V petem poglavju obravnavam proračunski postopek in natančneje razlagam faze proračunskega postopka od priprave proračuna, sprejetja proračuna v parlamentu, izvrševanja proračuna in poznejšega nadzora. Največ pozornosti sem namenil predvsem pripravi in potrditvi proračuna. V šestem in sedmem poglavju se osredotočam na predstavitev proračunskega sistema v Zdruţenem kraljestvu Velike Britanije in Severne Irske. Posamezne agregate opisujem v istem vrstnem redu kot pri slovenskem proračunskem sistemu, da sem jih tako laţe in tudi bolj smiselne pojasnil. Zadnje, osmo poglavje pa povzema ugotovitve o primerjavi med sistemoma. Navajam, kje so stičišča in kje poglavitne razlike. Odločil sem se za pisno primerjavo in deloma tudi tabelarno. Zaradi dvojnega obravnavanja proračuna v Zdruţenem kraljestvu sem se pri primerjavi parlamentarne odobritve odločil za bolj posplošeno primerjavo zaradi boljšega razumevanja same tematike.
3
2 PRORAČUNSKO PRAVO
Proračunsko pravo postaja vse pomembnejši del finančnega prava v svetu in pri nas. Z razvojem druţbe in drţave njeni prebivalci po eni strani zahtevajo zagotovitev kakovostnega ţivljenja, po drugi pa hočejo imeti verodostojne informacije o tem, kako drţava in lokalna skupnost, v kateri ţivijo, upravljata sredstva, s katerimi zadovoljujeta njihove potrebe. Temeljna vprašanja proračunskega prava so povezana s pripravo in izvrševanjem proračuna in javnih financ v celoti. Potrebna sta točen izkaz in popoln pregled vseh drţavnih prejemkov in izdatkov, kar je podlaga za vzpostavitev in ohranitev preglednega pridobivanja, razdeljevanja in trošenja javnega denarja (Cvikl in Korpič - Horvat, 2007, str. 23).
Proračunsko pravo in finančno pravo se zaradi razvijanja sistema upravljanja javnofinančnih izdatkov nenehno prilagajata in nadgrajujeta. Predvsem Evropska unija in drţave OECD1 poudarjajo k rezultatom usmerjen proračun, zagotovitev stabilnih javnih financ in preglednost javnih izdatkov. Drţave članice Evropske unije so po vstopu v to zvezo morale izpeljati strukturne spremembe, potrebne zaradi članstva v EU in nujnosti večjega sofinanciranja programov, ki jih določajo evropski proračuni. Zato je treba prilagoditi strukturo javnofinančnih programov, vsebino drţavnih proračunov in proračunov niţjih lokalnih ravni. Ti programi morajo biti v skladu z določili Lizbonske strategije (določa prednostne naloge Evropske unije), usmerjenimi k spodbujanju konkurenčnosti gospodarstva, povečanju podpore raziskavam in razvoju, vlaganju v človeški kapital in odpravi ovir za polno uveljavitev notranjega trga, kar bo povečalo gospodarsko rast in zaposlenost. Hkrati pa bo treba upoštevati izdatke za pokojninsko in zdravstveno varstvo, ki je povezano s staranjem prebivalstva, z enotnejšim regionalnim razvojem, razvojem infrastrukture in drugo (Cvikl in Korpič - Horvat, 2007, str. 23).
2.1 PREDMET IN OPREDELITEV PRORAČUNSKEGA PRAVA
Proračunsko pravo je del finančnega prava. Finančno pravo je del pravnega sistema, je samostojna veja prava, ki ureja razmerja zbiranja, razdelitve in porabljanja sredstev (Cvikl in Korpič - Horvat, 2007, str. 25).
Veda, ki preučuje gospodarjenje z denarjem, se imenuje finance. Izraz finance naj bi izviral iz latinske besede finere (končano). V srednjeveški latinščini se je beseda spremenila v finare in iz nje je nastala beseda finantio. Označevala naj bi konec nekega pravnega spora in hkrati denarni znesek, plačilo, ki ga je bilo treba opraviti zaradi kazni. V 14. in 15. stoletju so se denarni in bančni posli imenovali s skupnim izrazom finančni posli. Najprej se je izraz les finances začel uporabljati v Franciji,
1 Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj zdruţuje 30 drţav članic, ki so zavezane demokraciji in trţnemu gospodarstvu. OECD velja za organizacijo elitnih gospodarstev, saj drţave članice OECD z manj kot petino svetovnega prebivalstva ustvarijo več kot polovico svetovnega proizvoda (Ministrstvo za zunanje zadeve, 2009).
4
potem pa tudi v drugih drţavah. Izraz finančni posli se ni uporabljal samo za bančne in denarne posle, ampak tudi za drţavne (Cvikl in Korpič - Horvat, 2007, str. 25). »Z razvojem vede o financah se je ukvarjala vrsta teoretikov ţe v času pred našim štetjem in vse do danes. Ţe Platon (427–347 pr. n. št), Aristotel (384–322 pr. n. št), Ciceron (106–43 pr. n. št) ter drugi rimski in grški pisci so prikazovali sistem javnih prejemkov, dolgov drţave, finančnih sluţb in podobno« (Cvikl in Korpič - Horvat, 2007, str. 25). Pomembno vlogo za razvoj sistema javnih financ igra 15. stoletje. Italijanski teoretik Carafau je poudarjal, da lahko vladar, če hoče ohraniti dobre odnose s podaniki, uvaja nove davke le izjemoma. Pozneje se je s preučevanjem financ ukvarjala vrsta teoretikov in šol, tako merkantilisti od 16. do 18. stoletja (Kaspar Clop), kameralisti v Nemčiji (Johann Joachim Becher, Samuer Pufendorf in drugi), klasična šola politične ekonomije (Adam Smith), fiziokrati v Franciji (Dupont de Nemours, Jaques Turgot, Francois Quesnay) in drugi (Cvikl in Korpič - Horvat, 2007, str. 26). V 19. stoletju dobi drţava novo vlogo, ni več samo organizacija za varovanje mej in notranjega reda, ampak mora skrbeti za zadovoljevanje potreb svojih drţavljanov. V tem obdobju se čuti močan vpliv ekonomske znanosti, predvsem politične ekonomije na finančno znanost. Pomembni so nemški teoretiki (Karl Heinrich Rau, Lorenz von Stein, Adolph Wagner in drugi) (Cvikl in Korpič - Horvat, 2007, str. 26). Pečat obravnavni javnih financ je dal tudi Keynes (1883–1946), ki je v 20. stoletju v delu Splošna teorija zaposlenosti, obresti in denarja iz leta 1936 s prepletanjem ekonomske in finančne znanosti preučeval učinkovanje financ na zaposlenost, gospodarsko rast, cene, mednarodno blagovno menjavo, premoţenje, alokacijo sredstev za regionalni razvoj in drugo (Cvikl in Korpič - Horvat, 2007, str. 26). Po drugi svetovni vojni se preučevanje finančne znanosti razlikuje med kapitalističnimi in socialističnimi drţavami zaradi različnosti pojmovanja ekonomskih odnosov, planiranja, vloge bank, plačilnega prometa in drugega. V tem času so bili pri nas pomembni teoretiki finančnega prava Vladimir Murko, Miodrag Matejić, Boţidar Jelčić in drugi (Cvikl in Korpič - Horvat, 2007, str. 26). Danes finance razvrščamo v zasebne in javne. Zasebne finance se navezujejo na finančne posle druţb, zadrug, bank, posameznikov. Finančni posli drţave in drugih oseb javnega prava pa so urejeni z javnimi financami, kjer finančno odločanje ne temelji na pridobivanju dobička kot v zasebni sferi, ampak na zadovoljevanju potreb, ki so v javnem interesu (Cvikl in Korpič - Horvat, 2007, str. 26). Finančno pravo se tako deli na bančno, davčno, taksno in proračunsko pravo. Proračunsko pravo se deli na dva dela, prvega, ki zajema predpise, ki določajo, kako parlament sprejema in nadzira izvajanje proračuna (osebno – subjektivno proračunsko pravo), ter drugega, ki zajema načrtovanje, sprejemanje, izvrševanje in nadzor nad proračunom v tehničnem smislu (stvarno proračunsko pravo) (Cvikl in Korpič - Horvat, 2007, str. 26).
5
2.2 NASTANEK IN RAZVOJ PRORAČUNSKEGA PRAVA
Prvi zametki proračuna, ko so pripravljali poročila in zaključni račun za vladarja, koliko sredstev je drţava zbrala in koliko porabila (prejemki in izdatki) v preteklem časovnem obdobju, so nastali ţe v starih Atenah za časa Solona (okoli 640–560 pr. n. št.) in Rimu za časa Avgusta (63 pr. n. št.–14 n. št.) (Cvikl in Korpič - Horvat, 2007, str. 27). Tako imenovani registri ali inventarji oziroma popisi prejemkov in izdatkov drţave so bili uvedeni ţe v srednjem veku. Namenjeni so bili vladarju kot dokaz, da zbrana sredstva ne zadoščajo za pokrivanje vseh izdatkov ter da je tako upravičil povečanje ali uvajanje novih davkov. Za časa Karla Velikega (742–814), predvsem na začetku 9. stoletja, so ţe začeli opravljati pregled stalnih vladarjevih prejemkov in izdatkov. Enako je bilo v Angliji za časa vladavine Vilijema I. Osvajalca konec 11. stoletja in po 14. stoletju v nemških drţavah. Inventarji so bili predhodni akt proračuna (Cvikl in Korpič - Horvat, 2007, str. 27). Prvi tako imenovani proračuni pa se pojavijo v 15. stoletju. Nastali so najprej v mestih, v katerih so ţe bili razviti denarno gospodarstvo, davčni sistem, gospodarski in socialni sistem. Začela sta nastajati tudi knjigovodstvo in računovodstvo zaradi prikazovanja prejemkov in izdatkov, ki so bili namenjeni tudi nadzoru nad porabo pobranih sredstev. Proračuni pokrajin so se pojavili pozneje (Cvikl in Korpič - Horvat, 2007, str. 27). Leto 1601 pomeni letnico prvega sestavljenega proračuna, in sicer v Franciji. Redno se je proračun sestavljal šele od francoske revolucije leta 1789, ko je narodno predstavništvo javno obravnavalo drţavne prihodke in odhodke. Davki, ki niso bili odobreni, so bili nezakoniti. Nova pristojnost parlamenta odločati o namenski porabi javnih sredstev je bila uveljavljena z letom 1791 (Cvikl in Korpič - Horvat, 2007, str. 27).
Ob Franciji je velik pečat razvoju proračuna dala Anglija. Proračun se je tu razvijal v dveh fazah. Prva se nanaša na sprejetje dokumenta Magne Charte Libertatum.2 Na zahtevo plemstva je bil tako leta 1628 sprejet ustavni akt Petition of Right (Prošnja za dodelitev pravic). V skladu s tem aktom kralj ni smel brez dovoljenja parlamenta uvesti novih davkov ali drugih dajatev ter najeti posojil. Zaradi kršenja tudi tega pravila pa je bil sprejet akt Bill of Rights (Listina pravic, 1689), po katerem naj bi se še bolj omejila moč kralja ne samo pri uvajanju davkov in najemanju posojil, ampak tudi pri porabi sredstev, ki jih je moral odobriti parlament. Parlament je najprej odobraval prejemke in izdatke za vojsko ter nato še druge izdatke leta 1834.
2 T. i. Velika listina svoboščin iz leta 1215, ki sta jo plemstvo in cerkev izsilila Ivanu I. Brez deţele (1199–1216) zaradi jamstva osebne svobode in svobode listine. Z listino je bilo prepovedano samovoljno povečevanje dajatev, ki pa se pozneje ni spoštovalo (Cvikl in Korpič - Horvat, 2007, str. 27).
6
Pomemben je Finančni akt iz leta 1911, s katerim je zgornji dom (House of Lords) izgubil pristojnost odločanja o proračunu (Buck, 1934, str. 6–10).
2.3 PRORAČUN KOT PRAVNA IN EKONOMSKA KATEGORIJA
2.3.1 Proračun kot pravna kategorija
Proračun kaţe druţbeno, politično in gospodarsko ureditev drţave. Drţavni proračun je v večini drţav opredeljen kot akt drţave, s katerim so predvideni prihodki in drugi prejemki ter odhodki in drugi odhodki drţave. Eden od pomembnih, če ne celo najpomembnejših ciljev proračuna je zagotavljanje stabilnih javnih financ ter pospeševanje gospodarskega in druţbenega razvoja. Za omogočanje stabilnejšega poslovanja drţave je pomembno, da je zakonsko določeno večletno načrtovanje proračuna. »V proračunski teoriji je sporno, kakšna je pravna narava proračuna. Obstajajo tri teorije. Po prvi teoriji je proračun zakon tako v formalnem kot v materialnem smislu. Sprejme ga predstavniški organ po določenem postopku, kot velja za zakone, in ureja določena razmerja človekovega delovanja. Po drugi teoriji je proračun zakon le v formalnem pogledu, ker se lahko izvršuje šele, ko ga sprejme predstavniški organ po postopku, ki velja za zakone. Po tretji teoriji je proračun pravni akt, ki nima splošno obvezne narave, ker zavezuje samo drţavne organe« (Cvikl in Korpič - Horvat, 2007, str. 36). V Republiki Sloveniji je drţavni proračun pravni akt sui generis (posebne vrste). V njem so zbrani prihodki in drugi prejemki ter odhodki in drugi izdatki drţave za obdobje enega leta (proračunsko leto). Ne moremo ga uvrstiti med zakone, ker nima enakih značilnosti kot zakon. Najbolj je zakonu podoben v formalnem pogledu, čeprav tudi tukaj zanj velja določena posebnost. Za njegovo sprejetje velja zakonodajni postopek, vendar drţavni svet z odloţilnim vetom ne more odloţiti njegovega sprejetja. S sprejetjem proračuna se vedno sprejme tudi letni zakon o izvrševanju proračuna (ZiPRS), ki dopolnjuje pravno moč proračuna, in tako oba pravna akta sestavljata celoto. Proračun se začne izvrševati z dnem uveljavitve letnega zakona o izvrševanju (Cvikl in Korpič - Horvat, 2007, str. 36). Za Zdruţeno kraljestvo Velike Britanije in Severne Irske je značilen nekoliko drugačen sistem. Proračun kot beseda se nanaša le na dohodke iz osebnih in korporativnih davkov, ki se obnovijo oziroma sprejmejo za vsako leto posebej. Proračun Zdruţenega kraljestva bi lahko uvrstili kar med zakone v materialnem in formalnem smislu. Predlog proračuna, ki ga vlada predstavi parlamentu, mora skozi iste stopnje sprejemanja v spodnjem in zgornjem domu parlamenta kakor predlogi javnih zakonov – tako imenovani Public Bills.
7
Moč zgornjega doma parlamenta je skorajda nična. Po enodnevni obravnavi določb proračuna v zgornjem domu mora proračun pridobiti tudi kraljevi podpis (Royal Asset). Nekatere davčne stopnje, ki jih predstavi finančni minister v proračunskem govoru, začnejo veljati ţe kar takoj po njem. Postopek sprejemanja proračuna pa je nekako bolj razčlenjen kot v Sloveniji.
2.3.2 Proračun kot ekonomska kategorija in funkcije proračuna
Z ekonomskega vidika je proračun finančni načrt drţave za določeno leto. Funkcije (naloge) proračuna so se skozi zgodovino v povezavi s spreminjanjem in razvojem vloge drţave spreminjale. Prva vloga je temeljila predvsem na financiranju nalog drţave, z razvojem socialne drţave pa je ta s proračunskimi prihodki in odhodki vse bolj posegala v druţbeno in gospodarsko ţivljenje. Najpomembnejše funkcije proračuna so (Cvikl in Korpič-Horvat, 2007, str. 37):
 gospodarska,
 politična,
 pravna,
 nadzorna,
 finančna.
Najpomembnejša funkcija proračuna je gospodarska funkcija. V gospodarskem krogotoku ima drţava veliko vlogo, saj uvaja javnofinančne dajatve in s proračunskimi odhodki prerazporeja finančna sredstva v drţavi. Dandanes drţava s proračunom pomembno vpliva na splošni gospodarski, druţbeni in socialni razvoj. Trajni cilj proračuna je zagotavljanje javnih financ ter pospeševanje gospodarskega in druţbenega razvoja. Politična funkcija proračuna se kaţe v tem, da ga pripravi vlada in da se z njim zagotavljajo sredstva za uresničitev njenega programa in prednostnih političnih nalog, financiranih iz proračuna v posameznem letu. Proračun je rezultat kompromisa med interesi političnih strank in drugih interesnih skupin. V tem, da je proračun pravni akt, ki je del pravnega reda vsake drţave, se kaţe pravna funkcija proračuna. Proračun je pravna podlaga za financiranje posamezne drţave. Nadzorna funkcija proračuna se kaţe v obliki ustavnega načela delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno (značilnejša za Slovenijo kot pa za Zdruţeno kraljestvo). Parlament sprejetemu proračunu določi obseg sredstev za delovanje organov vseh treh vej oblasti. S tem posredno vpliva tudi na obseg in kakovost njihovega delovanja. Parlament tako vpliva na ravnoteţje med vejami oblasti. S proračunom je omogočen nadzor nad porabo javnih sredstev.
8
Finančno funkcijo proračuna pa razumemo kot zagotavljanje sredstev neposrednim in posrednim proračunskim uporabnikom za izvajanje njihovih nalog, torej sredstva za delovanje drţave v širšem pomenu.
2.4 PRORAČUNSKA NAČELA SODOBNE DRŢAVE
Proračunska načela razvrščamo na formalno-statična in dinamično-materialna. Prva skupina se nanaša na vsebino in obliko proračuna, druga pa na njegovo pripravo in izvrševanje. Formalno-statična načela so (Cvikl in Korpič - Horvat, 2007, str. 61 in 62):
 načelo proračunske enotnosti,
 načelo popolnosti in bruto izkazovanja,
 načelo preglednosti.
Med dinamično-materialna uvrščamo (Cvikl in Korpič-Horvat, 2007, str. 63–67):
 načelo proračunske stvarnosti,
 načelo predhodne potrditve,
 načelo javnosti,
 načelo proračunskega ravnoteţja,
 načelo periodičnosti,
 načelo specializacije.
2.4.1 Formalno-statična načela
Načelo proračunske enotnosti Prejemki in izdatki drţave morajo biti zajeti v enem proračunu in ne v različnih proračunih oziroma finančnih načrtih drţave. Vsi finančni načrti drţave morajo biti vključeni v en proračun. Namen tega načela je predvsem, da dobi predstavniško telo ob obravnavi proračuna, ko določa okvire in namen porabe finančnih sredstev, celovito predstavo o proračunskih prejemkih in izdatkih, stanju javnih financ v drţavi ter da samo enkrat odloča o njihovi uporabi. Vladi je tako omogočeno učinkovitejše upravljanje javnih izdatkov kot celote, parlamentu pa boljši nadzor nad porabo teh sredstev. Načelo popolnosti in bruto izkazovanja
Vsi prejemki in izdatki drţave morajo biti prikazani v proračunu, upoštevajoč načelo popolnosti. Najprej morajo biti vplačani v proračun, šele nato se smejo zbirati na posebnih računih ali biti prihodek druge pravne osebe. Po načelu bruto izkazovanja se morajo prihodki in odhodki izkazovati v polnem obsegu. Parlament na podlagi omenjenih načel dobi celovit pregled nad proračunskimi prejemki in izdatki,
9
predvsem pa lahko razpolaga z vsemi zbranimi prejemki in določa namen njihove porabe. Načelo omogoča tudi izvajanje uspešnega nadzora. Načelo preglednosti Po načelu preglednosti morajo biti prejemki in izdatki razčlenjeni tako, kot je razvidno ţe iz poimenovanja načela, da omogočajo parlamentu in širši javnosti pregled nad njimi. Prejemki proračuna so razčlenjeni po virih prihodkov, izdatki po namenih porabe. Razdelitev je predvsem odvisna od tradicije v določeni drţavi, druţbenih pričakovanj o podrobnosti prikaza proračuna in aktualne usmeritve vlade na področju javnih financ.
2.4.2 Dinamično-materialna načela
Načelo proračunske stvarnosti Da ne bi prišlo do velikih odmikov med sprejetim in realiziranim proračunom, morajo biti prejemki in izdatki proračuna čim točneje določeni. Zaključni račun naj se ne bi bistveno razlikoval od ocene prejemkov in izdatkov proračuna. Pri tem se kaţe povezanost z načelom proračunskega ravnoteţja. Pomembno je realno načrtovanje proračuna, saj drugače lahko nastanejo motnje pri delovanju javnega sektorja. Tako drţave na področju realnega načrtovanja proračunskih prejemkov in izdatkov iščejo različne rešitve z metodo indeksiranja, normativno metodo in drugim. Načelo predhodne potrditve proračuna To načelo določa, da se proračun začne izvrševati z dnem, ko ga sprejme parlament. Predstavniškemu organu je tako omogočeno, da odloči o obsegu, namenu in porabi proračunskih sredstev za prihodnje obdobje ter pooblasti vlado, da izvrši sprejeti proračun. To načelo je zato v mnogih drţavah vgrajeno celo v ustavne določbe. Nekoliko drugače je v Zdruţenem kraljestvu, kjer ne poznajo pisane ustave. Načelo javnosti Načelo javnosti zagotavlja, da so javnost, davkoplačevalci in drugi drţavljani seznanjeni s sprejemanjem in izvajanjem proračuna. To načelo se tako uresničuje s pomočjo medijev. Neposredni uporabniki proračunov so javnosti odgovorni za smotrno in pravilno porabo sredstev. Načelo javnosti je omejeno z varovanjem zaupnih podatkov, ki velja predvsem za določene izdatke za obrambo drţave. Načelo proračunskega ravnoteţja
Po tem načelu mora biti ţe predlog proračuna in nato tudi sprejeti proračun uravnoteţen med prejemki in izdatki. To je omogočeno z vpeljavo ekonomske klasifikacije proračuna in sprejetjem mednarodne metodologije prikazovanja javne
10
porabe in merjenja proračunskega primanjkljaja, po kateri je proračun razdeljen na bilanco prihodkov in odhodkov, račun finančnih naloţb in terjatev ter račun financiranja. Razlika med prihodki in odhodki iz bilance prihodkov in odhodkov se prikaţe kot proračunski preseţek ali proračunski primanjkljaj. Načelo proračunskega ravnoteţja je treba upoštevati pri pripravi predloga proračuna, izvrševanju proračuna med letom in ob koncu proračunskega leta pri sprejemanju proračuna. Načelo periodičnosti proračuna Proračun se sprejema periodično, praviloma enkrat letno. Proračunsko leto je v Sloveniji enako koledarskemu letu, drugje, na primer v Zdruţenem kraljestvu traja proračunsko leto od 31. marca pa do 1. aprila. Proračun je letni akt, ki velja za eno proračunsko leto. Neporavnane obveznosti proračunskih uporabnikov se izkaţejo v zaključnem računu proračuna in njihovo izplačilo se opravi iz proračuna za naslednje leto. Neporabljene pravice porabe se ne prenesejo v naslednje proračunsko leto, ampak zapadejo s koncem proračunskega leta, vendar obstajajo izjeme. Načelo proračunske specializacije To načelo je eno najpomembnejših pravil, ki veljajo za proračunsko poslovanje, in pomeni pomembno razliko glede načina poslovanja gospodarskih subjektov. V finančnih načrtih imajo neposredni proračunski uporabniki zagotovljene pravice, da prevzemajo obveznosti in jih plačujejo za namene in v višini, kot je določena na posamezni proračunski postavki. Proračun pa ne daje neposrednim porabnikom proračuna samo pravice porabljati, ampak jih tudi omejuje in zavezuje, da smejo v proračunu odobrene pravice porabe uporabljati (Cvikl in Korpič - Horvat, 2007, str. 67):
 samo v določenem obsegu,
 za določen namen,
 samo v določenem obdobju.
Negativna načela proračuna Praksa je pri pripravi proračuna kot političnega dokumenta pokazala, da se je predvsem treba izogniti tako imenovanim negativnim načelom sestavljanja proračuna, saj popuščanje pri njih vodi v krizo javnih financ. Poznamo ta negativna načela (Premchad 1983 v: Kranjec, 2003, str. 306):
 zadovoljiti vsako proračunsko zadevo;
 sestavljati proračun samo glede na pretekle prednostne naloge in preteklo financiranje;
 imeti v proračunu previsok deleţ fiksnih obveznosti (zakonsko določenih pravic);
 pretvarjati se, da je proračun sestavljen na realni predpostavkah in da je uresničljiv.
11
3 NASTAJANJE DRŢAVNEGA PRORAČUNA
Proračun3 lahko opredelimo kot osnovni finančni element, s katerim drţave in lokalne skupnosti predvidevajo prejemke in izdatke v določenem proračunskem obdobju. Proračun nastaja v tako imenovanem proračunskem procesu, ki poteka v več stopnjah (Kranjec, 2003, str. 307):
 stopnja priprave proračuna, v kateri vlada opredeli prednostne naloge politike in jih na podlagi eksogenih predpostavk o zunanjem okolju pripravi v obliki osnutka proračuna, ki je predloţen v parlamentarno razpravo;
 stopnja parlamentarne razprave, v kateri politične stranke izraţajo svoje strinjanje ali nestrinjanje z osnutkom proračuna, vključno z dajanjem nasprotnih predlogov in dopolnil k vladnemu predlogu. Ta stopnja se konča s sprejetjem proračuna;
 stopnja izvrševanja proračuna, v kateri proračunski uporabniki izvajajo sprejeto politiko. Po sprejetju proračuna se lahko zgodi, da je treba zaradi nepredvidenih sprememb zunanjih okoliščin ali zaradi napačnega predvidevanja pripraviti rebalans proračuna;
 stopnja nadzora nad proračunom.
Glede na poloţaj finančnega ministra razlikujemo na vladni stopnji dva postopka (Alesina in Perotti 1994 v: Kranjec, 2004, str. 307):
 hierarhični postopek, po katerem o predlogu proračuna posameznega ministrstva (npr. za obrambo, zunanje zadeve) v končni fazi odločata minister za finance in predsednik vlade, ki resornemu ministrstvu postavita globalno omejitev proračuna. Noben predlog porabniškega ministra se ne more uvrstit na dnevi red vlade, če ni bil predhodno usklajen s finančnim ministrstvom in ga ni to potrdilo (primer – Zdruţeno kraljestvo Velike Britanije in Severne Irske);
 dogovorni postopek, v katerem je oblikovanje proračunov resornih ministrstev rezultat dolgotrajnih pogajanj. Hierarhični sistem je laţje izvedljiv v enostrankarskih vladah, ki so običajne večinskih volilnih sistemih, dogovorni postopek pa se praviloma uporablja v koalicijskih vladah, ki so pogostejše v proporcionalnih volilnih sistemih. Formalna moč ministrstva za finance je običajno predpisana z zakonom, ko določa poslovanje z javnimi financami (primer – Slovenija).
Postopek priprave proračuna je v posameznih drţavah različen. Priprava proračuna se praviloma začne pribliţno 12 mesecev pred začetkom proračunskega leta.
3 Beseda proračun izvira iz starofrancoske besede bouge, bouette, pozneje budget, ta pa iz galske besede boulga, bulga, ki je pomenila torbo iz usnja. Beseda budget se je uporabljala v parlamentarnem postopku, ko je kraljevi uradnik v usnjeni torbi prinesel listino, na podlagi katere je zahteval odobritev novih dajatev. Ta postopek se je imenoval »odpiranje proračuna« (Jelčič, 1984, str. 477).
12
Poznamo tudi izjeme, na primer v Zdruţenih drţavah Amerike, kjer se priprava proračuna začne ţe 19 mesecev pred začetkom proračunskega leta. Priprava proračuna se deli na vladno in parlamentarno stopnjo. Vladna stopnja traja v večini evropskih drţav med 8 in 9 mesecev. Postopki na vladni stopnji so v evropskih drţavah bolj ali manj centralizirani. Glede na centraliziranost postopka (Stanovnik, 1998, str. 27) ločimo postopke priprave proračuna na:
 strateško centralizirani postopek – Zdruţeno kraljestvo Velike Britanije in Severne Irske ter Francija; v Franciji proračunske cilje neposredno postavljata predsednik vlade in finančni minister, ti cilji se nato predloţijo proračunskim uporabnikom, finančni minister pa se nato pogaja z ministrstvom o njihovih proračunskih zahtevah; sporna vprašanja razrešujeta predsednik in finančni minister;
 voden centralizirani postopek – Nizozemska, Slovenija; proračunske cilje sprejema vlada na predlog finančnega ministra, ki tudi vodi postopek priprave proračuna, proračunski cilji niso povsem trdni, sporna vprašanja razrešuje vlada;
 decentralizirani postopek – Irska; vse odločitve o proračunskih ciljih, ki niso zavezujoči za posamezne proračunske uporabnike, in sporna vprašanja skupno razrešuje vlada.
Ko je predlog proračuna pripravljen, ga vlada predloţi v parlamentarno obravnavo, ki v evropskih drţavah traja praviloma 3 do 4 mesece. Parlamentarna obravnava se razlikuje glede na predlaganje dopolnil, glede razmerja med spodnjim in zgornjim domom parlamenta ter glede na razmerje med parlamentom in vlado. Pri tem ločimo (Stanovnik, 1998, str. 2 Cool

:
 omejevalni postopek – zelo omejevalna dopolnila, ki lahko le povečajo prihodke ali zmanjšajo odhodke, pri sprejemanju proračuna zgornji dom nima pretirane vloge, vlada pa lahko izsili svoj predlog proračuna z glasovanjem o zaupnici, tak primer sta Francija ter Zdruţeno kraljestvo Velike Britanije in Severne Irske;
 vmesni postopek – z dopolnili se ne smejo povečati odhodki brez povečanja prihodkov oziroma zmanjšati odhodki na kakšni drugi postavki, pri sprejemanju proračuna ima zgornji dom nekaj pravic, sprejetje dopolnil lahko povzroči padec vlade (Nemčija, Nizozemska,Slovenija);
 odprti postopek – ni omejitev za dopolnila, spodnji in zgornji dom sta enakovredna, sprejetje dopolnil le izjemoma povzroči padec vlade, primer takega postopka je Belgija.
Proračun se praviloma sprejme za eno fiskalno leto, ki je lahko enako koledarskemu letu (Slovenija, Nemčija, Nizozemska), ni pa nujno. V Zdruţenih drţavah Amerike proračunsko leto traja od 1. oktobra do 30. septembra, v Zdruţenem kraljestvu Velike Britanije in Severne Irske pa od 1. aprila do 31. marca.
13
Postopki izvrševanja proračuna so različni glede na omejitve, ki jih ministrstva za finance posameznih drţav postavljajo uporabnikom pri porabi odobrenih sredstev in spremembah sredstev na proračunskih postavkah. Poznejši nadzor opravljajo računska sodišča posameznih drţav.
14
4 DRŢAVNI PRORAČUN – REPUBLIKA SLOVENIJA
4.1 DRŢAVNA UREDITEV
Slovenija je demokratična republika, ki temelji na načelu delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno. Uradno ime Slovenije je Republike Slovenija s sedeţem parlamenta (Drţavnega zbora) in vlade v Ljubljani. Voditelj drţave, v našem primeru predsednik drţave, je v primerjavi z monarhom (Zdruţeno kraljestvu) izvoljen na neposrednih volitvah za največ dve petletni obdobji. Predsednik republike predstavlja Republiko Slovenijo in je vrhovni poveljnik njenih obrambnih sil. Najvišji zakonodajni organ je Drţavni zbor, sestavljen iz 90 članov. Drţavni svet opravlja svetovalno vlogo in zastopa nosilce socialni, gospodarskih, poklicnih in lokalnih interesov. Vlada predstavlja izvršilno oblast in je odgovorna Drţavnemu zboru. Funkcije vlade so: politično-predlagalna, politično-izvršilna in upravna funkcija. Sestavljajo jo predsednik vlade in ministri. Predsednik vlade je najvplivnejši politik v drţavi, saj ima več pooblastil in pristojnosti kot predsednik drţave. Potrjuje pa ga drţavni zbor. Prebivalci Slovenije uresničujejo lokalno samoupravo v občinah in drugih lokalnih skupnostih.
4.2 PRORAČUNSKA ZAKONODAJA
Tako kot v večini drţav tudi Ustava Republike Slovenije omenja proračun v splošnem pomenu, in sicer v 148. členu, v katerem pravi, da morajo biti vsi prihodki in odhodki drţave in lokalnih skupnosti zajeti v njihovih proračunih. V 149. členu pa ustava govori o začasnem financiranju in o kreditih v breme drţave, ki so dovoljeni le na podlagi zakona. Temeljni proračunski zakon v Republiki Sloveniji je Zakon o javnih financah – sprejet 16. 9. 1999 (Uradni list RS, št. 79/99). Zakon o javnih financah ureja sestavo, pripravo in izvrševanje drţavnega proračuna in proračunov lokalnih skupnosti, upravljanje premoţenja drţave in občin, zadolţevanje, poroštvo, upravljanje dolgov, računovodstvo in proračunski nadzor (ZJF, 1. člen).
»Zakon o računovodstvu ureja vodenje poslovnih knjig ter izdelavo letnih poročil za proračun in proračunske uporabnike ter za pravne osebe javnega prava in pravne osebe zasebnega prava, ki ne vodijo poslovnih knjig na podlagi Zakona o gospodarskih druţbah, Zakona o gospodarskih
15
javnih sluţbah in Zakona o društvih« (Cvikl in Korpič - Horvat, 2007, str. 130). Ob sprejetju proračuna Drţavni zbor sprejme tudi zakon o izvrševanju proračuna za leti, za kateri se sprejme proračun. Ta za vsako posamezno leto določi sestavo proračuna, posebnosti izvrševanja proračuna, obseg zadolţevanja in poroštev drţave, javnega dolga na ravni drţave, znesek primerne porabe na prebivalca, zagotavljanje dodatnih prihodkov občinam in druga vprašanja, povezana z izvrševanjem proračuna. Med pomembne pravne podlage, ki urejajo pravila proračunskega poslovanja, uvrščamo še (Cvikl in Korpič - Horvat, 2007, str. 131):
 Zakon o financiranju občin, ki ureja financiranje nalog občin na podlagi ustave in zakonov predvsem na področju zadolţevanja in prihodkov občin,
 Zakon o Računskem sodišču daje vlogo najvišjega strokovnega organa za revidiranje poslovanja uporabnikov javnih sredstev Računskemu sodišču Republike Slovenije. Določa tudi njegove pristojnosti in revizijski postopek,
 Zakon o javnih naročilih,
 Zakon o nadzoru drţavne pomoči,
 Poslovnik Drţavnega zbora.
»Poleg naštetih pravnih podlag pa je področje javnih financ podrobneje urejeno še s podzakonskimi predpisi, kot so na primer Pravilnik o postopkih za izplačila iz proračuna, Uredba o ekonomski klasifikaciji javnofinančnih prihodkov in odhodkov, danih in vrnjenih posojil ter zadolţevanja in odplačil dolga, Uredba o podlagah in postopkih za pripravo drţavnega proračuna in drugi« (Cvikl in Korpič - Horvat, 2007, str. 131).
4.3 ZGRADBA PRORAČUNA
Proračun Republike Slovenije je sestavljen iz treh delov, in sicer iz (Kranjec, 2003, str. 309):
 splošnega dela – sestavljajo ga skupna bilanca prihodkov in odhodkov, račun finančnih terjatev in naloţb ter račun financiranja;
 posebnega dela – sestavljajo ga finančni načrtni posameznih neposrednih uporabnikov. Finančni načrt je akt neposrednega in posrednega uporabnika proračuna, Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije in Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije, s katerim so predvideni njegovi prihodki in drugi prejemki ter odhodki in drugi izdatki za obdobje enega leta;
 načrta razvojnih programov (NRP) – sestavljajo ga letni načrti oziroma plani razvojnih programov neposrednih uporabnikov, ki so opredeljeni z dokumenti dolgoročnega razvojnega načrtovanja, s posebnimi zakoni ali drugimi predpisi (Kraan in Wehner, 2005, str. 62).
16
5 PRIPRAVA IN POSTOPEK SPREJETJA PRORAČUNA V SLOVENIJI
Proračun Republike Slovenije je akt drţave, s katerim so predvideni vsi prihodki in drugi prejemki ter izdatki drţave za eno leto. Proračun sprejme Drţavni zbor po posebnem, predpisanem postopku.
Tabela 1: Postopek določitve proračuna v osmih fazah 1. Določitev strateškega in makroekonomskega okvira proračuna. 2. Določitev razvojnih prednostnih nalog in nalog vlade, kot se določijo v političnih programih posameznih strank, koalicijskih pogodbah ali globalnih vladnih in/ali resornih strategijah in programih. 3. Potrditev na ravni izvršne oblasti (vlade) okvirnega razreza proračuna, določenega po proračunskih področjih, glavnih programih in programih ter posledično posameznih resorjih oziroma skupinah neposrednih uporabnikov. 4. Na podlagi navodil ministrstva za finance (proračunski priročnik) resorji pripravijo natančno razdeljene programe, podprograme, projekte in dejavnosti z jasno določenimi cilji in predvidijo proračunska sredstva v okviru sprejetega razreza proračunske porabe. 5. Ministrstvo za finance pripravi skupno gradivo za dokončno vladno potrditev in predloţitev predloga drţavnega proračuna parlamentu. 6. Predstavitev proračuna in splošna obravnava predloga proračuna v parlamentu. 7. Oblikovanje dopolnil, opredelitev vlade do dopolnil in priprava dopolnjenega predloga proračuna. 8. Obravnava dopolnjenega predloga proračuna in določitev pravic porabe proračunskih uporabnikov v drţavnem proračunu in sprejetje proračuna.
Vir: Cvikl in Korpič - Horvat, 2007, str. 137
17
Drţavni proračun je pomemben instrument, s katerim ţeli vlada čim uspešneje izvajati večletno makroekonomsko politiko, katere cilj je zagotavljanje stabilnih javnih financ ter pospeševanje gospodarskega in druţbenega razvoja. Temeljne naloge pri upravljanju proračuna so uresničitev proračuna v okvirih in za namene, kot je bil sprejet, njegovo pravočasno in proţno prilagajanje spremenjenim fiskalnim okoliščinam ter uresničevanje v proračunu zastavljenih druţbenih in gospodarskih ciljev (Ministrstvo za finance, 2009). Postopek sprejemanja proračuna glede na zgradbo in skladno z ločitvijo izvršne in zakonodajne veje oblasti v Sloveniji razčlenjujemo na vladni in parlamentarni postopek. Priprava in sprejemanje proračuna zajemata čas od marca do decembra, kar je pribliţno 10 mesecev. Vladna stopnja vključuje proračunsko planiranje v Vladi Republike Slovenije in je podrobno določena v Zakonu o javnih financah ter Uredbi o podlagah in postopkih za pripravo predloga drţavnega proračuna. Parlamentarna stopnja pa se nanaša na sprejemanje proračuna v Drţavnem zboru, je določena pa je v Zakonu o javnih financah in Poslovniku drţavnega zbora. Za pripravo proračuna skrbi Ministrstvo za finance, ki pri pripravi sodeluje z Uradom za makroekonomske analize in razvoj, proračunskimi uporabniki, vlado in Drţavnim zborom. V okviru Ministrstva za finance je organiziran Sektor za proračun, ki se ukvarja predvsem s pripravo proračuna, stalnim spremljanjem izvrševanja proračuna, pripravo poročil in analiz ter pravočasno pripravo morebitnih ukrepov za uravnoteţenje proračuna, kadar obstaja velika verjetnost, da se posamezni proračun ne izvršuje v okviru in obsegu, ki da je predvidela zakonodajna veja oblasti.
Slika 1: Organigram Sektorja za proračun Vir: Ministrstvo za finance, 2009
18
5.1 VLADNA STOPNJA
Urad za makroekonomske analize in razvoj (UMAR)4 pripravi pomladansko napoved gospodarskih gibanj v 15 dneh po objavi statističnih podatkov o bruto domačem proizvodu za zadnje četrtletje preteklega leta oziroma najpozneje do 15. aprila tekočega leta. Pomladanska napoved gospodarskih gibanj vključuje napoved makroekonomskih agregatov za tekoče leto in naslednji dve leti ter scenarij za naslednja tri leta. Vključuje tudi oceno glavnih tveganj za njuno uresničitev in konservativno oceno ob predpostavki glavnih tveganj. Pomladanska napoved gospodarskih gibanj je podrobneje predstavljena v pomladanskem poročilu, ki predstavlja celovito analizo tekočih gospodarskih gibanj in ga predloţi Urad za makroekonomske analize in razvoj v sprejetje vladi v mesecu maju (Kraan in Wehner 2005, str. 64). V drugi polovici meseca aprila ministrstvo, pristojno za finance, zbere podatke o prenehanju posameznih programov in oblikovanju novih programov v letu t + 2. Pri tem upošteva veljavno in predvideno zakonodajo, ki ima finančne posledice. V letu 2000 je Slovenija prvič uvedla pristop top down (izkušnje kaţejo na večjo učinkovitost v primerjavi s pristopom buttom up). Tako je postal formalni postopek za pripravo sprememb proračuna naslednjega leta (t + 1) ter predloga proračuna za leto, ki temu sledi (t + 2), jasno opredeljen. V vsakem letu t namreč vlada poleg sprememb proračuna za leto t + 1 (ker je bil proračun za leto t + 1 sprejet ţe v letu t – 1) sočasno predlaga tudi predlog proračuna za t + 2. Uredba o podlagah in postopkih za pripravo predloga proračuna vsebuje nadaljnje aktivnosti, ki jih je treba uresničiti (Cvikl in Korpič - Horvat, 2007, str. 142). Prva proračunska seja vlade se začne do 25. maja tekočega leta, na njej pa predsednik vlade, minister, pristojen za finance, in predstojnik UMAR-ja predstavijo osnutek proračunskega memoranduma. Z njim se določita globalni nominalni okvir izdatkov proračuna po ekonomski klasifikaciji z navedbo ciljne višine primanjkljaja ali preseţka za obdobje naslednjih štirih let in ciljna višina dolga drţave za to obdobje. Določi tudi prednostne razvojne naloge za to proračunsko obdobje (Cvikl in Korpič - Horvat, 2007, str. 142). V proračunskem memorandumu so zajeti (ZJF, 14. člen):
 predpostavke gospodarskega razvoja za tekoče in prihodnje leto ter ciljni razvojni scenarij za nadaljnja tri leta;
4 Urad RS za makroekonomske analize in razvoj je samostojna vladna sluţba, njen direktor je odgovoren neposredno predsedniku vlade. Osrednja naloga urada je napovedovanje makroekonomskih gibanj. Sedeţ urada je tik ob poslopju vlade (Urad RS za makroekonomske analize in razvoj, 2009).
19
 osnovne usmeritve ekonomske in javnofinančne politike;
 ocena prejemkov in izdatkov drţavnega premoţenja in občinskih proračunov ter celotnih bilanc javnega financiranja;
 predvidene spremembe drţavnega in občinskega premoţenja ter drţavnega, občinskega in javnega dolga;
 globalni pregled prevzetih obveznosti za drţavni proračun, ki terjajo plačilo v prihodnjih letih, in politika načrta razvojnih programov;
 scenarij gospodarskih gibanj po letu t + 2.
Z njim vlada torej predstavi Drţavnemu zboru temeljne cilje in naloge ekonomske, socialne in proračunske politike z globalnimi okviri celotnih javnih financ za prihodnje dve leti ter je podlaga za pripravo proračuna za prihodnje dve leti. Po prvi proračunski seji vlade se začne usklajevanje o razrezu proračunskih izdatkov za leto t + 2 med Ministrstvom za finance in predlagatelji finančnih načrtov. Predlagatelji finančnih načrtov so ministrstva za organe in organizacije v sestavi, Urad predsednika vlade za vladne sluţbe, ministrstvo, pristojno za upravo, za upravne enote, Vrhovno sodišče Republike Slovenije za sodišča, Senat za prekrške RS za samostojne drţavne organe za postopek o prekrških in Drţavno toţilstvo RS za toţilstva. Hkrati z razrezom proračunskih izdatkov poteka tudi postopek priprave sprememb proračuna za leto t + 1. Do tega postopka pride, če se bistveno spremenijo predpostavke gospodarskega razvoja, usmeritve ekonomske in javnofinančne politike ali če ocena izvršitve tekočega proračuna pomembno odstopa od sprejetega proračuna. Spremembe proračuna določi vlada, morajo pa biti zapisane tudi v proračunskem memorandumu. Razrez proračunskih izdatkov je pripravljen po področjih proračunske porabe, glavnih programih in po proračunskih uporabnikih. Usklajevanje se konča v dveh tednih po prvi proračunski seji vlade. Po usklajevanju sledi druga proračunska seja vlade z začetkom najpozneje 15. junija. Na seji vlada na predlog Ministrstva za finance določi razrez proračunskih izdatkov po programski klasifikaciji do ravni glavnih programov in razrez po predlagateljevih finančnih načrtih (skupinah neposrednih proračunskih uporabnikov). V desetih dneh po koncu druge proračunske seje mora v skladu s sklepi vlade ministrstvo, pristojno za finance, izdati Navodilo za pripravo proračuna (Proračunski priročnik) ter ga predloţiti predlagateljem finančnih načrtov. Navodilo vsebuje (ZJF, 15. člen):
 sklepe prve in druge seje vlade;
 temeljna ekonomska izhodišča in predpostavke za pripravo predloga proračuna;
 razrez proračunskih sredstev, kot ga določi vlada;
 navodila in roke za pripravo predlogov finančnih načrtov in njihovih obrazloţitev ter spremljajočih dokumentov proračuna;
 druga tehnična in vsebinska navodila za pripravo predloga proračuna.
20
Neposredni proračunski uporabniki morajo do 30. julija oziroma do dne, ki ga določi vlada, pripraviti svoj predlog finančnega načrta, ki mora biti pripravljen skladno s Proračunskim priročnikom, in ga predloţiti ministrstvu za finance, ki te predloge natančno pregleda in predlaga potrebne uskladitve (Cvikl in Korpič - Horvat, 2007, str. 143). Ministrstvo za finance predloţi vladi do 20. septembra v sprejetje proračunski memorandum, predlog sprememb proračuna za leto t + 1 in predlog proračuna za leto t + 2. Te dokumente vlada pošlje v sprejetje Drţavnemu zboru (Cvikl in Korpič - Horvat, 2007, str. 143). Skupaj s proračunskim memorandumom (za obe leti) in predlogom proračunov ter njihovimi obrazloţitvami pa vlada predloţi parlamentu še te dokumente (Kranjec, 2003, str. 309):
 program prodaje drţavnega finančnega in stvarnega premoţenja za prihodnji dve leti v skladu z določbami Zakona o javnih financah;
 obrazloţitev predlogov proračunov skupaj s predlogi načrtov delovnih mest oziroma kadrovskimi načrti ter predlogom nabav in gradenj;
 predloge finančnih načrtov za prihodnje dve leti Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije in Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, javnih skladov in agencij, katerih ustanovitelj je drţava, z obrazloţitvami;
 predloge zakonov, ki so potrebni za izvršitev predlogov proračunov, predvsem pa Zakon o izvrševanju proračuna Republike Slovenije za obe leti in zakone, ki opredeljujejo porabo proračunskih sredstev.
Vse te dokumente mora vlada predloţiti Drţavnemu zboru do 1. oktobra tekočega leta. S tem se vladna stopnja konča in se začne parlamentarna stopnja sprejemanja proračuna (ZJF, 28. člen).
5.2 PARLAMENTARNA STOPNJA
Vlada poleg spremembe proračuna za leto t + 1 predloţi Drţavnemu zboru tudi predlog proračuna za leto t + 2, ki pa se bo v naslednjem letu spremenil zaradi spremenjenih makroekonomskih okvirov in zaradi drugih morebitnih sprememb, kot so na primer spremembe politik. Za zagotovitev pravic porabe v ta namen se lahko predlaga tudi povečan obseg sredstev na postavki splošne proračunske rezervacije, ki ga parlament sprejme za dve leti vnaprej, kot je dovoljeno za proračun prihodnjega leta. Vlada po potrebi hkrati s spremembami proračuna predloţi tudi ustrezne spremembe spremljajočih dokumentov. S tem se zagotavlja neprekinjeno sprejemanje drţavnih proračunov (Cvikl in Korpič - Horvat, 2007, str. 144). Parlamentarna stopnja v Sloveniji traja od začetka oktobra pa do decembra.
21
5.2.1 Predstavitev drţavnega proračuna
Na podlagi 156. člena poslovnika Drţavnega zbora5 mora predsednik Drţavnega zbora najpozneje v petih dneh po predloţitvi predloga drţavnega proračuna predloţiti poslancem predlog proračuna, proračunski memorandum in druge dokumente, povezane s predlogom proračuna, ter sklicati sejo, na kateri bosta predstavljena proračunski memorandum in predlog drţavnega proračuna. Na omenjeni seji, ki jo mora predsednik Drţavnega zbora sklicati v desetih dneh, pa predsednik vlade in minister za finance predstavita proračunski memorandum in predlog drţavnega proračuna. O tej predstaviti ni razprave. Po mnenju nekaterih bi se morala ob tej uvodni obravnavi opraviti razprava in predstavitev predstavnikov dveh drţavnih blagajn, centralne banke in zainteresirane javnosti, da bi se ugotovilo, ali proračun odseva politično sprejemljive ukrepe in finančne načrte (Cvikl in Korpič - Horvat, 2007, str. 144).
5.2.2 Oblikovanje dopolnil
Z dnem obravnave proračunskega memoranduma se začne desetdnevni rok za vlaganje dopolnil k predlogu drţavnega proračuna, ki morajo biti pisna in obrazloţena. Lahko jih vloţijo poslanci, poslanske skupine, zainteresirana delovna telesa in matično telo6. Zainteresirano delovno telo (odbor) lahko vloţi dopolnilo samo k tistim delom predloga proračuna, ki zadevajo njegovo področje. Delovno telo sestavljajo poslanci, praviloma tako, da sestava delovnega telesa izraţa zastopanost poslanskih skupin v Drţavnem zboru. Vsak predlagatelj dopolnila mora upoštevati pravilo o ravnoteţju med proračunskimi prejemki in izdatki, kar pomeni, da če predlaga, da se sredstva določijo za drug namen, kot je določen v predlogu proračuna, mora predlagati, katera proračunska postavka se zmanjša oziroma odpravi. Vloţeno dopolnilo tako ne sme biti v breme proračunske rezerve, splošne proračunske rezervacije ali dodatnega zadolţevanja (Drţavni zbor RS, 2006). Vlada ob upoštevanju vseh dopolnil pripravi dopolnjen predlog proračuna z dopolnili, s katerimi se strinja. Hkrati sprejme tudi predlog Zakona o izvrševanju proračuna, ki se sprejme po nujnem postopku in mora biti sprejet hkrati z drţavnim proračunom. Pri pripravi dopolnjenega predloga proračuna vlada upošteva tudi jesensko napoved gospodarskih gibanj, ki jo pripravi UMAR najpozneje do 15. oktobra in vsebuje enake elemente kot pomladanska napoved gospodarskih gibanj, kot so konjunkturna analiza makroekonomskih gibanj za naslednja štiri leta in glavne usmeritve ekonomske politike. Pri oblikovanju dopolnjenega predloga proračuna vlada upošteva tudi Poslovnik Drţavnega zbora (Cvikl in Korpič - Horvat, 2007, str. 145).
5 Poslovnik je splošni pravni akt, ki ureja notranjo organizacijo in postopek dela določenega organa. Način dela in poslovanja Drţavnega zbora ter uresničevanje pravic poslank in poslancev ureja poslovnik. Pravica Drţavnega zbora, da sam sprejme svoj poslovnik, je določena v ustavi (94. člen). 6 Kadar delovno telo pripravlja predloge za odločitve Drţavnega zbora, se imenuje matično telo, kadar pa z vidika svojega področja preučuje predlagane rešitve in da svoje predloge matičnemu delovnemu telesu, se imenuje zainteresirano delovno telo (Wikipedia, enciklopedija na medmreţju, 2009).
22
5.2.3 Priprava in sprejem dopolnjenega predloga proračuna
Drţavnemu zboru vlada predloţi dopolnjen predlog drţavnega proračuna. Vlada lahko predlaga povečanje obsega proračuna ali povečanje obsega zadolţevanja. Dopolnila k dopolnjenemu predlogu drţavnega proračuna lahko vloţi matično delovno telo, poslanska skupina ali najmanj četrtina poslancev. Poslanska skupina in najmanj četrtina poslancev lahko dopolnila vloţi najpozneje pet dni pred sejo Drţavnega zbora, matično delovno telo pa jih lahko vloţi najpozneje tri dni pred sejo. Dopolnila se predlagajo k posameznim delom posebnega dela dopolnjenega predloga drţavnega proračuna. Matično delovno telo se opredeli do vloţenih dopolnil ter pripravi poročilo in lastna dopolnila (Kraam in Wehner, 2005, str. 74). Sejo drţavnega zbora, na kateri je opravljena obravnava dopolnjenega predloga drţavnega proračuna, skliče predsednik parlamenta najpozneje v 15 dneh po predloţitvi dopolnjenega predloga drţavnega proračuna. Pred začetkom razprave lahko najprej predstavnik vlade dodatno obrazloţi predlog drţavnega proračuna. Predstavnik matičnega delovnega telesa predstavi poročilo, stališča pa lahko predstavijo tudi predstavniki poslanski skupin. O dopolnilih k dopolnjenemu predlogu drţavnega proračuna odloča Drţavni zbor na koncu razprave o posameznem delu posebnega dela, h kateremu je bilo vloţeno dopolnilo. Predlagatelj dopolnila lahko dopolnilo spremeni, dopolni ali umakne. Drţavni zbor najprej odloča o dopolnilih, ki so jih vloţile poslanske skupine ali najmanj četrtina poslancev, in nato o dopolnilih matičnega delovnega telesa (Drţavni zbor RS, 2006). Ko je končano glasovanje o delih dopolnjenega proračuna, predsedujoči ugotovi, ali je proračun usklajen glede prejemkov in izdatkov. Če je usklajen, Drţavni zbor glasuje o njem v celoti. Sprejeti ga mora v roku, tako da je mogoča njegova uveljavitev s prvim januarjem leta, za katero se sprejme. Če parlament proračuna ne sprejme, ker predlog drţavnega proračuna ni usklajen, določi rok, v katerem mora vlada ali matično delovno telo predloţiti dopolnilo za uskladitev predloga drţavnega proračuna. O dopolnilu vlade da mnenje matično delovno telo, o dopolnilu matičnega delovnega telesa pa vlada. O dopolnilu se lahko izrečejo predstavniki poslanskih skupin. Po končani razpravi Drţavni zbor glasuje o dopolnilu za uskladitev predloga drţavnega proračuna. Če sta oba, vlada in matično telo, vloţila dopolnila, parlament najprej glasuje o dopolnilu vlade, in če ga sprejme, nato še o predlogu drţavnega proračuna v celoti. Če dopolnilo ni sprejeto, ni sprejet drţavni proračun (Cvikl in Korpič - Horvat, 2007, str. 145). Če drţavni proračun ni sprejet, Drţavni zbor določi rok, v katerem mora vlada predloţiti nov predlog drţavnega proračuna. Predsednik parlamenta v 15 dneh po predloţitvi novega predloga skliče sejo. Na tej seji se opravita razprava in glasovanje o posameznih delih in dopolnilih ter predlogu proračuna v celoti.
23
Vlaganje dopolnil je časovno opredeljeno. Dopolnila se lahko vloţijo najpozneje v desetih dneh po predloţitvi novega predloga drţavnega proračuna, matično delovno telo pa v trinajstih. Vlada in matično telo se tudi opredelita do vloţenih dopolnil in novega predloga drţavnega proračuna. Glede predlaganja in sprejemanja dopolnila za uskladitev novega predloga drţavnega proračuna ter glede usklajenosti sprejetega drţavnega proračuna velja smiselno enako kot za sprejetje predloga drţavnega proračuna (Cvikl in Korpič - Horvat, 2007, str. 146).
Tabela 2: Parlamentarna obravnava drţavnega proračuna leta 2006 Sobota, 30. 9. 2006 – Vlada Republike Slovenije predloţi predlog sprememb proračuna za leto 2007, predlog proračuna za leto 2008, proračunski memorandum za leti 2007 in 2008 ter druge dokumente v skladu z Zakonom o javnih financah (155. člen poslovnika Drţavnega zbora) Sreda, 4. 10. 2006 – objava gradiva v Poročevalcu in sklic izredne seje Drţavnega zbora za predstavitev proračunskega memoranduma, predloga sprememb proračuna in predloga proračuna – najpozneje v 5 dneh po predloţitvi proračunskega gradiva (prvi odstavek 156. člena poslovnika) Ponedeljek, 9. 10. 2006 – izredna seja Drţavnega zbora za predstavitev proračunskega memoranduma in predloga proračuna najpozneje 10 dni po predloţitvi proračunskega gradiva (drugi odstavek 156. člena poslovnika) Od ponedeljka, 16. 10. 2006, do četrtka, 19. 10. 2006 – seje zainteresiranih delovnih teles za vlaganje dopolnil k predlogu proračuna – najpozneje 10 dni po predstavitvi na seji zbora (drugi odstavek 157. člena poslovnika) – delovna telesa na teh sejah sprejemajo tudi svoja dopolnila k predlogu sprememb proračuna Četrtek, 19. 10. 2006 – končni rok za vlaganje dopolnil poslancev, poslanskih skupin in zainteresiranih delovnih teles k predlogu proračuna – najpozneje 10 dni po predstavitvi na seji zbora (drugi odstavek 157. člena poslovnika) Petek, 20. 10. 2006 – seja Odbora Drţavnega zbora za finance in monetarno politiko za opredelitev do vloţenih dopolnil za sprejetje dopolnil odbora k predlogu proračuna – najpozneje 15 dni po predstavitvi na seji zbora (158. člen poslovnika)
Vir: Drţavni zbor RS, 2006
24
Če proračun ni bil sprejet pred začetkom leta, na katero se nanaša, pride do začasnega financiranja na podlagi proračuna za preteklo leto in za iste programe kot v preteklem letu. Odločitev o začasnem financiranju sprejme vlada (ZJF, 33. člen). Drţavni zbor sprejme tudi Zakon o izvrševanju proračuna, s katerim natančneje uredi način izvrševanja proračuna, upravljanje prihodkov in odhodkov proračuna ter drţavnega premoţenja in dolgov. Usklajen mora biti s sprejetim proračunom, sicer mora vlada predlagati uskladitveno dopolnilo k predlogu Zakona o izvrševanju proračuna. Če uskladitveno dopolnilo ni sprejeto, potem tudi proračun ni sprejet (Cvikl in Korpič - Horvat, 2007, str. 146). Pri sprejetju Zakona o izvrševanju pa ima določeno funkcijo tudi Drţavni svet, ki lahko pred razglasitvijo zakona zahteva, da parlament o tem odloča še enkrat (odloţilni veto). Ponovno odločanje Drţavnega zbora lahko Drţavni svet zahteva v sedmih dneh od sprejetja zakona. Pri ponovnem odločanju mora za sprejetje zakona glasovati večina vseh poslancev parlamenta (Kraan in Wehner, 2005, str. 73).
5.3 IZVRŠEVANJE PRORAČUNA
Izvrševanje proračuna se začne s trenutkom uveljavitve proračuna in traja do konca proračunskega leta, ko je treba poročati o izvršitvi proračuna in se v tam namen pripravi zaključni račun proračuna. Izvrševanje proračuna je proces, ki ga je treba opraviti, da se realizira sprejeti proračun na ravni proračuna drţave in na ravni posameznega finančnega načrta neposrednega uporabnika. Za uspešno izvrševanje finančnega načrta proračunskih uporabnikov skrbijo njihove finančne sluţbe. Izvrševanje proračuna poteka v treh medsebojno povezanih procesih, ki omogočajo uspešno izvrševanje proračuna (Cvikl in Korpič – Horvat, 2007, str. 153):
 načrtovanje in zagotavljanje likvidnosti,
 poraba proračunskih sredstev,
 prerazporejanje proračunskih sredstev.
Pri izvrševanju proračuna gre za to, da se sredstva porabljajo za namene, določene v proračunu, ter za njihovo pravočasno in proţno prilagajanje. Izvrševanje proračuna je tesno povezano s fazo načrtovanja, treba pa ga je stalno spremljati po finančnih, fizičnih in drugih kazalnikih učinka. Med letom lahko pride kljub dobro načrtovanemu proračunu do sprememb, ki vplivajo na makroekonomski razvoj, in tem spremembam se mora prilagoditi izvrševanje proračuna (Cvikl in Korpič - Horvat, 2007, str. 153).
Minister za finance mora v juliju poročati o izvrševanju proračuna v prvem polletju tekočega leta. V poročilu poroča o prejemkih in izdatkih, morebitnem preseţku ali primanjkljaju in zadolţevanju. Pravo tako poroča o vključitvi novih obveznosti v proračun, plačevanju neporavnanih obveznosti, prerazporejanju sredstev, uporabi sredstev proračunske rezerve ter izdanih in unovčenih poroštvih. Na podlagi analiz
25
vzrokov odstopanj od prvotno sprejetega proračuna je treba predlagati ustrezne ukrepe (Kranjec, 2003, str. 310).
5.4 INSTRUMENTI FORMALNEGA PRORAČUNSKEGA RAVNOTEŢJA – REBALANS
Zaradi nemotenega poslovanja drţave je pomembna uravnoteţenost med proračunskimi prihodki in izdatki. Neuravnoteţenost je lahko posledica slabega načrtovanja ali različnih dogodkov, ki ob pripravi proračuna niso bili znani ali pa so se spremenile okoliščine, ki vplivajo na poslovanje drţave. Pravila zagotavljanja uravnoteţenosti so določena z ZJF. Med instrumente formalnega proračunskega ravnoteţja uvrščamo (Cvikl in Korpič - Horvat, 2007, str. 159):
 kvote in mesečni načrt za izvrševanje proračuna,
 prerazporejanje pravic porabe,
 proračunska rezerva,
 splošna proračunska rezervacija,
 začasno zadrţevanje izvrševanja proračuna in
 rebalans proračuna.
Sam se bom osredotočil le na prikaz zadnjega, torej rebalansa drţavnega proračuna. Rebalans proračuna je akt drţave o spremembi proračuna med proračunskim letom. Med proračunskim letom lahko pride do sprememb, ki bistveno vplivajo na sestavo proračuna ali višino izdatkov, ali če so bili pri načrtovanju prihodki bistveno precenjeni, je proračun treba spremeniti. Proračun lahko spremeni samo organ, ki ga je sprejel, v Sloveniji je to Drţavni zbor. Z rebalansom, ki ga na predlog vlade sprejme Drţavni zbor, se prejemki in izdatki proračuna vnovič uravnoteţijo. Vlada predlaga v sprejetje Drţavnemu zboru rebalans proračuna, če oceni, da bo pri izvrševanju proračuna nastalo trajnejše neskladje med prejemki in izdatki (Cvikl in Korpič - Horvat, 2007, str. 164). Vlada je zadnji rebalans drţavnega proračuna (za leto 2009) sprejela na seji 26. februarja letos. Drţavni proračun za letos je bil pripravljen in s

Domene | Spletno gostovanje | Reseller gostovanje | EMAIL gostovanje SSL certifikati | Spletne aplikacije na klik | Brezplačna spletna stran (Website Builder) | WordPress gostovanje Spletne strani, brezplačna izdelava in namestitev | Poceni letalske karte | Letalske karte | Poceni hoteli

Domene | Spletno gostovanje | Reseller gostovanje | EMAIL gostovanje
SSL certifikati | Spletne aplikacije na klik | Brezplačna spletna stran (Website Builder) | WordPress gostovanje
Spletne strani, brezplačna izdelava in namestitev | Poceni letalske karte | Letalske karte | Poceni hoteli